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Les centres communaux et intercommunaux d'action sociale.
Quelles sont les différences entre les CCAS, les CIAS
et les commissions communales d’action sociale
A l'origine, les politiques sociales furent du domaine de l'État, avant que les lois de décentralisation ne les délèguent aux départements. Mais ceux-ci n'en sont pas les seuls dépositaires au sein des collectivités locales. Toujours bénéficiaires de la clause générale de compétence, les communes ont gardé un rôle essentiel dans l'action sociale locale, exercée au travers de services publics en gestion directe ou déléguée, ou, surtout, avec un outil stratégique : le centre communal d'action sociale (CCAS). Si les communes, du fait de leur taille, n'ont pu toutes se doter d'un CCAS, elles ont confié leurs missions, en tout ou partie, à des centres intercommunaux d'action sociale (CIAS), gérés par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, disposant de la compétence en matière d'action sociale d'intérêt communautaire.
Menaçante loi « Notre »? On comptait, en 2012, 27 259 CCAS ayant eu un compte de gestion en 2012 rassemblant près de 123000 agents de la FPT. Alors que la pauvreté semble progresser sensiblement, le dynamisme de l'action sociale de proximité résistera-t-il aux effets de la loi «Notre» du 7 août 2015, rendant facultatifs les CCAS dans les communes de moins de 1500 habitants ? 5600 CCAS auraient été dissous en 2016... 50 questions-réponses pour cerner les enjeux de l'action sociale locale.
Par Jean-Louis Vasseur, avocat associé, SCP Seban associés
1 - D'où viennent les CCAS ?
Laissée longtemps à l'initiative privée souvent religieuse, (hôtels-Dieu, tables des pauvres...), à la charité et à l'aumône, l'aide aux nécessiteux et aux malades n'a guère évolué, jusqu'à la fin de. l'Ancien Régime. L'idée d'une action sociale obligatoire est née après la Révolution française. Le droit des pauvres n'est apparu qu'en 1796, à la suite de la saisie des biens nationaux. Une taxe est alors instituée sur les spectacles et versée à des bureaux de bienfaisance chargés de percevoir et d'organiser la distribution des secours.
Mais il faudra attendre encore presque cent ans, pour que la loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite, rendant obligatoires les bureaux d'assistance en la matière, et complétant celle sur les bureaux de bienfaisance, ne crée le cadre qui allait déboucher, un siècle plus tard, en 1986, sur la constitution du réseau des centres communaux d'action sociale (CCAS).
2 - D'où viennent les « bureaux d'aide sociale»?
Le décret du 29 novembre 1953 portant réforme des lois d'assistance, complété par les décrets du 11 juin 1954 et du 2 février 1955, avait déjà institué les fameux bureaux d'aide sociale (BAS), des structures résultant de la fusion des bureaux d'assistance et des bureaux de bienfaisance, et qui annonçaient déjà les CCAS. D'ailleurs, les BAS ont déjà été dénommés, dès 1978, centres communaux d'action sociale, pour mieux signifier que leur mission revêtait l'existence d'une volonté et d'une stratégie de lutte contre la pauvreté. L'appellation de CCAS ne devait, cependant, été officialisée qu'avec la loi n°86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d'aide sociale et de santé.
3- D'où viennent les centres intercommunaux d'action sociale (CIAS)?
L’intercommunalité est apparue une solution appropriée pour les communes trop petites pour disposer d'un CCAS, mais également pour toutes celles qui souhaitent développer avec d'autres communes des actions sociales concertées, démultipliées par un territoire d'intervention et des moyens plus importants. En adhérant à un EPCI compétent en matière d'action sociale, ou en le créant, elles permettent de charger un CIAS de la gestion au niveau intercommunal de l’action sociale sur leur territoire. Cependant, la création d'un CIAS par un EPCI n'est pas obligatoire. On dénombre donc, aujourd'hui, des CCAS et des CIAS, dont beaucoup adhèrent à l'UNCCAS. Il convient de noter que le CIAS et le CCAS ont été créés par le même article 55 de la loi de 1986.
4- Comment qualifier juridiquement les CCAS?
Ce sont des établissements publics administratifs locaux agissant dans le domaine de l'action sociale. Le CCAS est rattaché à la commune, mais il est géré par un conseil d'administration et bénéficie de ressources propres. La personne morale qu'il constitue est ainsi distincte de la commune.
Il convient d'ajouter que le maire est le président de droit du conseil d'administration. La création d'un CCAS dans chaque commune était une obligation dans la loi du 6 janvier 1986. Elle est devenue facultative pour celles peuplées de moins de 1500 habitants depuis l'adoption de la loi «Notre» du 7 août 2015. Ces communes peuvent encore créer des CCAS ou continuer de disposer des centres existants.
A la différence des CCAS des communes de plus de 1500 habitants, la création des CIAS n'est pas une obligation. L'EPCI peut, en effet, décider de créer un CIAS ou de gérer directement les attributions relevant de la compétence prise en matière d'action sociale d'intérêt communautaire (L. 123-4-1CASF).
5- Peut-on parler d'une autonomie effective entre communes et CCAS ?
Non. L'Observatoire national de l'action sociale (Odas) notait une fréquente implication des communes dans les services de solidarité, et une forte imbrication des organigrammes des communes et des CCAS. n semble que les CCAS, bien que gérés par des conseils d'administration et disposant de ressources et d'un budget propres, ne parviennent pas à une autonomie véritable. Mais cela paraît difficile quand la présidence du conseil d'administration est assumée par le maire, qui joue en outre un rôle dans la désignation des membres qualifiés du conseil d'administration. De, plus, la commune fournit le plus souvent au CCAS l'essentiel de ses ressources. Enfin, des délibérations du conseil d'administration doivent être soumises à l'approbation préalable du conseil municipal (changement d'affectation des locaux - art. L. 2241-5 du CGCT ; contraction d'emprunt dans les cas définis à l'article L.2121-34 du CGCT). Il est difficile dans ces conditions de ne pas voir des services relevant de CCAS installés dans des locaux de mairies.
6- D'où proviennent les ressources des CC AS et des Cl AS?
Les CCAS ont des ressources propres : les dons et les legs, le produit des concessions de terrains dans les cimetières. Ils peuvent aussi bénéficier d'une partie du produit des impôts perçus par la commune ayant un établissement de jeu. Ils peuvent enfin bénéficier des gains dégagés de l'organisation d'événements au profit du CCAS et de ses usagers. Le volume de ces ressources propres est très variable et rarement suffisant. C'est pourquoi ils disposent aussi de ressources extérieures. Parmi celles-ci, la subvention communale constitue l'apport prépondérant. Ils disposent, en outre, des ressources liées aux services et aux actions qu'ils déploient: le remboursement des versements effectués pour le compte du service départemental d'aide sociale, les subventions d'exploitation et les participations des différents partenaires des CCAS et CIAS : État, ARS, région, département. Les CCAS comptent sur les produits des prestations qu'ils fournissent (petite enfance, foyers grand âge). Le personnel est soumis aux mêmes règles que les agents communaux: le statut de la fonction publique territoriale.
7- Toutes les communes sont-elles contraintes de créer un CCAS ?
Non. La création d'un CCAS par toutes les communes avait été rendue obligatoire par la loi de 1986. Mais l'article 79 de la loi «Notre» du 7 août 2015 a assoupli cette obligation. Si la création d'un CCAS dans les communes de plus de 1500 habitants reste obligatoire (L. 123-4 CASF), pour les communes de moins de 1500 habitants, elle n'est désormais plus qu'une possibilité. Les communes de moins de 1500 habitants peuvent, dans ces conditions, exercer en direct la compétence sociale, ou la déléguer à un CIAS rattaché à un EPCI (communauté de communes ou communauté d'agglomération). Les communes de plus de 1500 habitants doivent avoir créé un CCAS ou avoir confié leurs compétences à un EPCI, dont elles seront devenues membres préalablement.
8- Quelles sont les conséquences, en ce qui concerne les compétences, de la création d'un CIAS, pour les CCAS existants?
La loi «Notre» prévoit que, lorsqu'il est compétent en matière d'action sociale d'intérêt communautaire, un EPCI peut créer un CIAS. Dans cette hypothèse, les compétences relevant de Faction sociale d'intérêt communautaire de l'EPCI et des CCAS des communes membres lui sont transférées de plein droit. D'autres compétences des CCAS ne relevant pas de l'intérêt communautaire peuvent être transférées en cas de délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux à la majorité qualifiée. Le transfert de toutes les compétences d'un CCAS d'une commune membre, à un CIAS, entraîne la dissolution de plein droit du CCAS. A l'heure actuelle, dans la majorité des cas, la création d'un CIAS n'entraîne pas de suppression de CCAS. Ceux-ci continuent d'exister en exerçant certaines compétences laissées aux communes.
9- Les communes de moins de 1500 habitants disposant déjà d'un CCAS ne sont-elles pas tenues de le dissoudre?
Non. La loi «Notre» a instauré une simple faculté pour ces communes de disposer d'un CCAS. Elles peuvent ainsi choisir de continuer de le gérer ou de transférer ses compétences, en tout ou partie, à un centre intercommunal d'action sociale (CIAS).
N'étant plus contraintes de disposer d'un CCAS, les communes de moins de 1500 habitants, peuvent, certes, le dissoudre par délibération du conseil municipal, sans qu'une majorité renforcée ne soit requise (L123-4 CASF). Mais elles n'y sont pas contraintes. Cependant, la loi « Notre» prévoit un seul cas de dissolution de plein droit du CCAS dans le but de simplifier et de rationaliser l'organisation administrative de l'action sociale de proximité. Il s'agit de l'hypothèse où l'ensemble des compétences du CCAS a été transféré au CIAS.
10- Quels sont les autres cas de dissolution d'un CCAS ? Quelles sont les conséquences ?
La dissolution d'un CCAS dans une commune de plus de 1500 habitants peut résulter du transfert de la totalité des compétences du CCAS au CIAS institué par l'EPCI dont la commune concernée est membre. La dissolution est alors de plein droit dans la mesure où le CCAS n'a plus de compétences à exercer (L. 123-4-1 CASF). Les communes de moins de 1500 habitants doivent exercer directement les attributions obligatoires mises à la charge des CCAS ou les transférer en tout ou partie au CIAS (L. 123-4 CASF). L’Article 58 de la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a précisé les conséquences patrimoniales du transfert de la compétence d'action sociale d'intérêt communautaire à un EPCI et cette disposition est codifiée à l'article L123-5 al. 9 du CASF.
11- La coexistence d'un CCAS et d'un CIAS est-elle envisageable dans un même territoire intercommunal ?
Oui. Au niveau intercommunal, lorsqu'un EPCI est compétent en matière d'action sociale d'intérêt communautaire, il peut créer un CIAS. Dans ce cas, le nouvel article L. 123-4-1 du CASF, issu de la loi «Notre», édicté que les compétences relevant de l'action sociale d'intérêt communautaire lui sont transférées de plein droit. Enfin, les CCAS peuvent transférer au CIAS tout ou partie des compétences ne relevant pas de l'action sociale d'intérêt communautaire. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux sous condition de majorité qualifiée. En fonction de l'intérêt communautaire défini, CIAS et CCAS peuvent donc cohabiter sur un même territoire intercommunal.
12- Si une commune en vient à exercer directement la compétence d'action sociale après dissolution du CCAS, comment préserver la richesse du paritarisme ?
Les communes peuvent prévoir la mise en place de comités consultatifs dont la composition est fixée par le maire dans les conditions prévues à l'article L.2143-2 du CGCT, et inclure des personnalités n'appartenant pas au conseil comme des représentants d'associations. Les comités créés dans ce cadre peuvent ainsi transmettre au maire toute proposition concernant un problème d'intérêt communal pour lequel ils ont été institués ou encore «être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité et entrant dans le domaine d'activité des associations membres du comité».
13- Comment le maire fait-il pour nommer les membres n'appartenant pas au conseil municipal?
Il doit les désigner parmi des personnes non membres du conseil municipal participant à des actions de prévention, d'animation ou de développement social. Font partie, de droit, du conseil d'administration : un représentant des associations familiales (sur proposition de l'Union départemental des associations
familiales), un représentant des associations de retraités, un représentant des personnes handicapées et un représentant d'associations œuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre les exclusions. Dès le renouvellement du conseil municipal, il faut procéder à un affichage en mairie ou à une information par voie de presse, pour informer les associations concernées du renouvellement des membres nommés du conseil d'administration du CCAS. Les associations sont informées qu'elles ne peuvent dépasser 15 jours pour proposer leurs représentants.
14- Le nombre de membres du conseil d'administration peut-il changer en cours du mandat de conseil municipal ?
Oui. Bien que les membres du conseil d'administration soient élus ou nommés pour la durée du mandat du conseil municipal, comme le prévoit la loi, celui-ci peut, par délibération, modifier le nombre de membres du conseil d'administration en cours de mandat. Pour respecter la règle de la représentation proportionnelle, et permettre l'expression pluraliste des élus municipaux, l'élection doit donc être effectuée sur la base de l'ensemble des sièges. En cas d'augmentation du nombre de membres au sein du conseil d'administration du CCAS, il doit être procédé à une élection générale de l'ensemble des membres et non à une élection complémentaire pour les seuls nouveaux sièges créés. Par ailleurs, afin de respecter le paritarisme du conseil d'administration du CCAS, le maire devra également nommer de nouveaux membres en proportion égale à celle de l'augmentation du nombre de membres élus (Rép. Min. JO Sénat du 11/05/2017 p. 1826).
15- Quelle est la durée du mandat des membres du conseil d'administration?
L'élection et la nomination des administrateurs du CCAS ont lieu dans un délai de deux mois après le renouvellement du conseil municipal et pour la durée du mandat de ce conseil. Sa durée est de six ans. Toutefois, le mandat des membres est renouvelable. Ceux des membres sortants prennent fin dès l'installation des nouveaux membres. En cas de départ pour quelque motif que ce soit (décès, démission), le principe de parité impose que l'intéressé, élu ou nommé, soit remplacé, pour la durée restante du mandat.
Fin